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养老保险一盘棋难题,降低8个百分点

2019-11-26 作者:产品科技   |   浏览(101)

11月23日上午,对外经济贸易大学博士生导师王亚柯在我校思想政治理论课实践教学平台作了一场题为“参加养老保险划算吗?”的学术报告。商学院骨干教师以及部分本科生聆听了此次讲座。

基础养老保险全国统筹方案出台在即,但参差不齐的缴费率使得部分地区存在制度套利问题。

[职工基本养老保险企业缴费率若从20%逐渐降至12%,很可能吸引所有中小企业积极参保、足额缴费,而且这降下来的8个百分点极有可能转化为“好企业”建立企业年金的支付能力。]

讲座伊始,王亚柯以我国养老保险制度中缴费标准与缴费率的变化为背景,对养老保险制度的覆盖面及地区差异进行分析,提出了参加养老保险是否划算的问题。她指出,政府应该降低养老保险的缴费率,采用其他措施弥补转轨成本,建立健全的待遇增长机制,提高个人账户的记账收益率。接着,她从“企业职工养老保险制度、机关事业单位养老保险制度、城镇居民养老保险制度以及农村居民养老保险制度”四个方面展开阐述,由表及里,由浅入深。王亚柯结合大数据对四种制度下不同年龄、不同收入人群的养老金收益进行了对比分析,得出了养老保险缴费基数越低,获益越大的结论。

“按照时间表来看,基础养老保险全国统筹方案将于年底出台,就目前来看,养老金的归集权属比较清晰,集中托管后的产权和权益都属于地方所有,这个问题不是太大,关键是,全国统筹存在制度套利。”国庆节前夕,武汉科技大学金融证券研究所所长董登新接受《华夏时报》记者采访时表示,部分地区的养老保险缴费率偏低,一旦实现全国统筹,缴费率较低的地区势必占了便宜。

9月6日的国务院常务会议强调,在社保征收机构改革到位前,各地要一律保持现有征收政策不变,同时抓紧研究适当降低社保费率,确保总体不增加企业负担,以激发市场活力,引导社会预期向好。

本次讲座的召开,为学生拓宽眼界、实现多领域发展提供了机会,加强了学生对社会保障制度的了解,有利于引起学生对社会问题的关注,实现学生的全面发展。

今年的全国两会上,人社部部长尹蔚民曾表示,养老保险目前总体运行平稳,但养老保险基金未来收支平衡面临巨大压力,养老保险全国统筹方案力争今年出台。而在之后的人社部新闻发布会上,新闻发言人李忠表示,下一步将研究制订养老保险制度改革总体方案及职工基础养老金全国统筹方案。

众所周知,为了给企业降费减负,从2015年开始,国务院率先从失业保险、工伤保险、生育保险三个项目启动社保降费行动,这是自上世纪90年代我国开始建立现代社会保险制度以来第一次尝试社保降费。经过2015~2017年多轮社保降费,目前失业保险总费率已从3%降至1%,工伤保险平均费率已从1%降至0.75%,生育保险平均费率则从1%降至0.5%。其间,职工基本养老保险企业费率则从20%下降至19%,仅下调一个百分点,而职工基本医疗保险费率则维持原状不变。

(商学院 张舒雅 张恬萌)

缴费率相差5个百分点

实际上,在社保五险中,职工基本养老保险与职工基本医疗保险是最重要的两个险种,二者虽缴费率最高、基金积累规模最大,但收支平衡压力也是最大的。经过前几年多次社保降费,失业、工伤、生育三个保险项目的总费率均不超过1%,这三险已降无可降,而基本医疗保险支付压力仍在不断增大,也无降费空间,因此,接下来社保降费的目标,就只剩下雇主缴费率畸高的职工基本养老保险,而且其降费总幅度可能具有较大的想象空间。

自2016年5月1日起,各地实行阶段性降低企业职工基本养老保险单位缴费比例,由之前的20%降至19%,个人缴费比例仍为8%。

因此,国务院常务会议提出“抓紧研究适当降低社保费率”的表述,应该是有针对性的,可能专门针对职工基本养老保险而言。

不过,在此轮调整之前,部分地区已经先行“自主降费”。比如,自2012年起,浙江便统一了全省用人单位的基本养老保险费缴费比例,即全省参加职工基本养老保险的用人单位基本养老保险费缴费比例统一为14%,借以推进企业职工基本养老保险省级统筹。之后的2015年,广东也将企业职工基本养老保险的单位缴费比例统一为14%。

1997年7月,国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,这标志着我国企业职工基本养老保险制度的正式确立,它设定企业缴费率为20%,职工缴费率为8%,总费率为28%。自2014年10月1日起,行政机关及事业单位也正式加入了企业职工基本养老保险制度,而且服从相同的雇主、雇员缴费标准,俗称“养老金并轨”。之后,这一制度统称为“职工基本养老保险”。

除此之外,山东和福建的企业职工基本养老保险的单位缴费比例也统一为18%,均低于国家统一规定的19%。

我国职工基本养老保险法定的“名义”费率在全球都算是非常高的,但其养老金替代率在全球也是最高的。根据人社部统计,目前企业职工基本养老保险替代率仍维持在66%的高水平,而欧美国家则大多维持在40%左右。此外,根据世界劳工组织对148个国家的统计,基本养老保险雇主费率超过20%的国家仅有20个,而雇员费率超过8%的国家只有38个。

“基本养老保险缴费率偏低,无疑优化了企业竞争的投资环境,为当地的产业结构调整和经济转型升级营造良好的养老保险政策环境;但是,这种调整应是在养老保险基金能保证支付的基础之上。”10月6日,养老金融50人论坛特邀成员孙博接受《华夏时报》记者采访时表示,单单就省级统筹而言,广东和浙江的养老保险缴费率偏低不是问题,只要能保证当地的收支平衡、有结余就可以;但是,长此以往,确会担心其他地区阶段性降费后也向下看齐。

职工基本养老保险畸高的“名义”缴费率,不仅极大地增加了“诚信守法企业”的缴费负担和心理压力,而且还“吓跑”了不少有能力缴费的中小企业,并使许多不诚信、不守法的企业故意少缴、漏缴甚至不缴,这在很大程度上严重侵害了劳工的合法权益。

有数据表明,截至去年底,我国全国企业养老保险基金累计结余超过1000亿元的省份达到10个,其中广东省、山东省已先后将部分养老金结余资金委托全国社保基金理事会投资运营。

与此同时,职工基本养老保险畸高的给付替代率,不仅极大地增加了国家财政的支付压力,严重阻挠了基本养老保险“全国统筹”,而且它还直接挤压并封杀了第二、三支柱私人养老金发展的制度空间,这也是我国企业年金发展滞后、规模狭小的重要原因之一。

不过,与广东、浙江等地情况相悖的是,部分省市基本养老金的规模正在迅速缩水,部分地区当期收支的情况也在逐年恶化。比如,2015年,养老保险当期收不抵支省份数量已由2013年的3个增加至6个,除陕西、青海、河北外,东北三省全部在列。

因此,我国职工基本养老保险降费,不仅想象空间大,而且现实意义十分重大,它至少包含了五大政策信号:

“降低养老缴费率有利于当地的经济和企业的发展,但社会保险拥有互助互济的特性。也就是说,虽然部分地区的养老金结余很多,但从全国统筹的角度来看,应该按照国家规定的标准实施,从而做出更大的贡献,而非把制度的套利留在了本地。”董登新表示,如果各地都只盘算自己的利益,那么,基础养老保险全国统筹积累的问题将会越来越多,矛盾也会越来越大。

职工基本养老保险降费不同于其他社保降费

调剂给付环节?

2015年社保降费之所以率先从三个小险种启动,很显然是先易后难的做法,因为这三个小险种总费率都很低,覆盖面远不及养老与医保,支付压力也不大,不但有降费空间,而且不影响基金收支平衡。这三个小险种总费率降幅看起来较大,但为企业减负带来的实际绝对额并不算特别大。

很明显,全国养老金的结余“富者愈富、穷者愈穷”,而这,也恰恰是结余较多地区抵触养老保险实施全国统筹的主要原因之一。

与上述三险降费大为不同的是,职工基本养老保险降费的原因,既不是基金结余过多,更不是没有支付压力,而是“名义”上的企业缴费率严重偏高,进而制约了中小企业参保缴费的自信与积极性,同时还挤压了第二支柱企业年金生存与发展的空间,此外,也不利于职工基本养老保险全国统筹工作的顺利推进。由此可见,职工基本养老保险降费,既是结构性制度调整,更是实实在在为企业减负。从长远来看,职工基本养老保险企业缴费率下调的想象空间比较大,其总降幅可能高达8个百分点。

“养老保险全国统筹这个问题比较复杂,广东、浙江等地虽然缴费率低,但结余多,东北等地虽然缴费率高,但结余少,从这个角度来看,统筹后占便宜的是结余较低的地区。”不过,孙博同样表示,从相关法规来看,确实没有明确表明结余较多的地区可以自主降低养老保险缴费率的描述。

同步降低缴费率、替代率,让养老保险回归本源

多年来,广东、浙江等地一直是劳务输入大省,以低廉的法定劳工成本赢得招商引资与产业发展优势;同时,老龄人口相对较少。也就是说,养老金收多支少,为此,养老保险基金结余较为庞大。但是,一直被视为养老保险全国统筹负担的东北地区,在我国社会保障制度转轨过程中,确实做出了比长三角、珠三角等地区更大的贡献。

在三支柱养老保障体系中,第一支柱基本养老保险的制度定位应该是:全民参保、底线保障,而非“充分保障”,其主要任务是防止老年贫困。这是欧美国家的通用规则和统一共识。但在我国制度设计上,高达28%的职工基本养老保险总费率,被迫对应相对较高的给付替代率。这不仅背离了作为第一支柱的基本养老保险的制度本源,而且直接挤压了第二支柱企业年金生存与发展的空间。绝大多数企业在缴纳了20%的基本养老保险费用后,再也无力建立企业年金计划,最终导致了第一支柱很大、第二支柱很弱、第三支柱空白的尴尬格局。

“基础养老保险全国各地应当实施统一的费率,但由于目前尚处于地方统筹阶段,为此,省级政府可以定费率,如果实施全国统筹,费率则由中央层面说了算。”中国养老金融50人论坛秘书长、人民大学公共管理学院前院长董克用接受《华夏时报》记者采访时表示,基础养老保险费率最终将实现全国统一的费率标准,目前难以一步到位,但方向是清晰的。

然而,随着我国人口老龄化加剧,60周岁以上的人口早已突破2亿,并在继续增长,养老保障不能单靠第一支柱的基本养老保险制度,还必须同时构建第二、三支柱的私人养老金计划,这就需要我们大幅降低基本养老保险缴费率和替代率,并同时鼓励雇主建立第二支柱的企业年金或职业年金计划,并以此作为第一支柱的重要补充,此外,还应鼓励家庭建立第三支柱的个人养老金计划,以此作为第一、二支柱的额外补充。

提高养老金统筹层次,可以从制度上彻底摆脱地区间基金收支余缺无法调剂的难题,可以提高基金的使用效率。

因此,职工基本养老保险企业缴费率若从20%逐渐降至12%,很可能吸引所有中小企业积极参保、足额缴费,而且这降下来的8个百分点极有可能转化为“好企业”建立企业年金的支付能力。也就是说,虽然第一支柱企业缴费率下降了,但它有利于提高第二支柱企业年金的覆盖面与参与率。

有数据表明,目前已达到省级统筹标准的有25个省级单位,但真正意义上实现“统收统支”统筹标准的仅有北京、上海、天津、陕西和福建五省市,除此之外,其他省市的基础养老金统筹层次依然很低,管理也比较分散。

同步降低缴费率、替代率,

“养老保险全国统筹涉及两个方面的问题,一是缴费上的统筹问题,二是给付上的统筹问题,两头的统筹不能简单化去理解,就目前情况来看,一蹴而就地按照一个缴费标准尚有难度,缴费率高的地区不愿意,缴费率低的地区占便宜。”10月6日,中国老龄科学研究中心副主任党俊武接受《华夏时报》记者采访时建议,在养老金实现省级统筹的前提下,将所有省份按照经济收入水平划分成几个区,然后先在几个大区里实现养老金的“统收统支”,最终达到养老金全国统筹的目的,比如,江浙一带的养老保险缴费率就不能和甘肃、兰州等地的缴费率一样。

助推养老保险全国统筹

在党俊武看来,养老金全国统筹只是手段而非目的,不能为了统筹而统筹,而是要等到制度、管理、技术、认识等方面的条件具备后实施,避免在全国统筹的过程中,因地区之间过大的差异而造成各地之间的矛盾。

自1997年企业职工基本养老保险制度确立以来,如何提高基金统筹层次,就成了一个老生常谈的大难题。时至今日,实现企业职工基本养老保险基金全省统收统支的省份只有少数几个,如北京、上海、陕西、广东等,这是真正意义上的“省级统筹”,而其他大多数省份仅仅实现了全省制度统一,而基本养老保险基金仍由县市政府统收统支,而且各省企业缴费标准也不一样,比如,浙江和广东两省职工基本养老保险企业缴费率仅为14%,而降费后上海仍为21%,湖北等大多数省份为19%,山东则为18%,这既是制度的不统一,更是地区之间的不公平。

除此之外,党俊武建议,在给付环节进行平衡,比如,缴费率较低的地区除了享受一定的互济之外就不要再想有更多优惠和补助,但对于缴费率较高的地区,在支出环节给予一定的浮动空间,也就是说,除了主标准之外为其制定一个辅标准,从而激发缴费率较高地区进行基础养老保险全国统筹的积极性。

职工基本养老保险全国统筹,要求保险费直接由中央政府统一征缴,并由中央政府统一发放退休金,缴费与给付由中央政府统收统支,在缴费基数、缴费率及给付公式上将不存在地区差别,也没有地方政府干预,这就是未来全国“大一统”的职工基本养老保险制度。

今年6月13日,国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》,明确2018年7月1日开始实施中央调剂制度;2020年底各省份必须实现职工基本养老保险省级统筹,即全省统收统支;2020年后实现真正意义上的全国统筹,即全国统收统支。

要想顺利推进职工基本养老保险全国统筹,就必须同步降低缴费率与替代率,这样才有可能让全国统筹轻装上阵,并让中央政府更容易达成全国统筹下的基金收支平衡。

税务机构统一征缴社保费,要求养老保险降费

1999年1月发布的《社会保险费征缴暂行条例》明确规定:社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定,可以由税务机关征收,也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。

据人社部统计,目前31个省份和新疆生产建设兵团中,有13个省份各项社会保险费全部由社保经办机构征收,仅有河南1省各项社保费全由税务部门征收,其余18个省份按险种或市县的不同,社保经办机构征收和税务征收同时并存。由此可见,目前我国社保费征缴方式五花八门,既存在地区之间政策标准的不统一,也存在征收部门之间信息分割不能共享,这使得社保缴费不仅存在制度漏损,而且征缴效率低,管理成本高,这给一些不良企业漏缴、少缴或不缴社保费提供了可乘之机。

今年8月发布的《国税地税征管体制改革方案》明确,从明年1月1日起,各项社保费将交由税务部门统一征收,从而结束了社保经办机构与税务部门“双主体”征缴的局面。

税务部门不仅拥有庞大的税务征稽网点及专业人员,而且还掌握着所有企业及个人的基本档案及应税所得信息,因此,由税务部门统一征缴社保费,将更具权威性、强制性、统一性、公平性及透明度,并在全民参保及足额缴费上发挥“稳、准、狠”的监督作用,进而产生威慑效应,这将大大减少不诚信、不守法企业漏缴、少缴、不缴社保费的违法违规现象,并有利于提高社保制度有效性,做实全民参保与社保缴费,维护劳工的社保权益。

但矛盾的另一方面是,在现行名义高费率的社保体制下,只有大企业及上市公司能够做到不折不扣地全员参保与足额缴费,而中小企业尤其是小微企业的社保缴费则往往偷工减料、大打折扣,如一些企业不让员工参保,或者按最低缴费基数缴费,或者只让员工参加五险中的两险,其主要原因是小微企业死亡率高、盈利能力弱、员工流动性大,当然也有法人治理及财务制度不规范的问题。然而,在税务部门统一征缴社保费后,如果职工基本养老保险不降费,小微企业可能仍然很难做到全员参保与足额缴费。因此,降费是做实职工基本养老保险的必要条件。

职工基本养老保险降费模式及降费空间

根据国内外职工基本养老保险总费率及替代率现实状况,基于上述四重降费理由,我们最后要讨论的已不是降不降费的问题,而是能降多少的问题。

基本养老保险降费的首要目的,是回归制度本源,同时为企业年金发展腾出足够的空间,而从职工基本养老保险缴费构成来看,雇员缴8%不算高,而单位缴20%或19%却是严重偏高的,因此,职工基本养老保险降费的重心,应放在单位缴费率上。

我建议,将职工基本养老保险单位缴费率从现行的20%或19%分阶段降至全国统一的12%,依据主要有三个:第一,将单位缴费率降至12%后,其总费率为20%,与灵活就业人员的基本养老保险总费率20%完全一致,这是制度的公平,也是国际惯例做法。第二,缩小单位缴费率与个人缴费率的差距,这也是国际惯例做法。降费之后,单位和个人缴费率差额从12个百分点缩小到4个百分点。事实上,在欧美许多国家,养老保险单位与个人缴费是基本对等的。第三,目前企业缴费率最低的省份是浙江和广东,仅为14%,两个经济发达的省却只要企业缴费14%,比其他大多数地区缴费率低6个百分点,这是制度的不公平,但两省提高企业缴费率也不现实,唯一的对策就是将全国职工基本养老保险单位缴费率统一至12%,并让浙江和广东还有再降2个百分点的“政策优惠”。当然,如果职工基本养老保险缴费率大幅下降6个百分点后,其养老金替代率也应从66%降至50%左右。

为了解决职工基本养老保险缴费率过快下降,而给付替代率很难短期下调的矛盾,我建议,可以采取渐渐过渡模式,也就是将企业降费的8个百分点“准强制性”地转换成企业年金的缴费,记入个人账户。这样一来,企业缴费降下来的8个百分点,就变成了企业年金的单位缴费,正好与现行企业年金和职业年金的单位缴费上限8%相一致,而浙江和广东的企业则只能从企业降费转移过来2个百分点,这些企业则需要再缴费6%进入企业年金的个人账户。

可以说,这是瞬间普及并做大企业年金的最佳捷径。正因如此,在第一支柱替代率逐渐下调后,才能由第二支柱提供扎实的补充养老“顶上去”,这样就不会降低企业职工退休时第一、二支柱的总替代率,并同时鼓励发展第三支柱个人养老金计划。等时机成熟后,再还原第二支柱的“自愿”属性。

因此,从某种意义上讲,职工基本养老保险大幅降费,已不同于失业保险、工伤保险、生育保险,它是结构性制度调整,是第一、二、三支柱养老保障体系的重构与均衡发展,更是尽快实现职工基本养老保险全国统筹的重要一环。

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